Szekfü Tibor – Vonnák Péter
Mit lehet kérdezni, ha egy mondat válasznak látszik, és mit mutat meg az ügy útja
Képzeljünk el egy új minisztert az első hónapjában. Három kérdése van: hol tart a program, miért késik a kifizetés, és ki döntött arról, ami a hétvégén a sajtóba került. A válaszok megérkeznek: pontosak, tagoltak, jogszabályra hivatkoznak. Ugyanebben a hónapban egy kisvállalkozás tulajdonosa, aki nyert egy pályázaton, és már megvette a gépet, harmadszor telefonál a kifizetésért. Harmadszor is ezt hallja: „Folyamatban van.”
A miniszter és a vállalkozó a választ ugyanonnan kapja: az apparátustól. Írásunk a Nyereség és Üzlet 2026. július 7-i cikkének folytatása. „A láthatatlan hatalom, amely kormányokat buktat” arról szólt, hogy a végrehajtó apparátus tud a legtöbbet a végrehajtásról; most azt nézzük meg, mit kérdezhet vissza és mit mérhet az, aki tudni akarja, mi történik az ügyével. Az alapja az MFKA honlapján megjelent szakcikk.
A tükör, amelyet a megnézendő tart elő
Ez a hierarchikus igazgatás természetes működése. Az előterjesztést az apparátus írja, a helyzetértékelést az apparátus készíti, a végrehajtásról szóló jelentést az apparátus állítja össze. Egyetlen miniszter sem olvashat el minden aktát, ezért arra támaszkodik, amit elé tesznek. A vezető így olyan tükörbe néz, amelyet az tart elé, akit meg akar nézni.
A hatályos jog szövege ugyanezt a szerkezetet követi. Aki irányít, azt ellenőrzi és azt számoltatja be, akit irányít. A belső ellenőrzés a szerv vezetőjének jelent, az integritási kockázatot a szerv maga méri fel, a döntés-előkészítő adatok megismerését pedig a kezelő szerv vezetője engedélyezheti. A láncon kívüli kontrollok léteznek, de az Állami Számvevőszék ellenőrzése utólagos és mintavételes, az információszabadság felügyelete pedig kérelemhez kötött; egyik sem követi folyamatosan az egyedi ügyet. A szerzők ezt zárt huroknak nevezik: a kontroll ugyanabban a láncban van, amelyről a vezetést tájékoztatja.
A vezető ezért az ügy állapotát ismeri, a folyamatát nem: tudja, hol tart, de azt nem, hány kézen ment át, hol állt, és miért. Aki a végrehajtásról csak a végrehajtótól tud, az nem tudja megállapítani, hogy a „nem lehet” a világ tulajdonsága-e, vagy az apparátusé.
Öt mondat, amelyben van igazság
A közigazgatás-kutatás régóta ismeri a jelenséget: a hibáztatás elkerülése szervezetformáló erő, amely gyakran a közintézmények rutinját és szerkezetét is uralja. Ennek nyelvi lenyomata a hárító mondat, amely a döntés elmaradását vagy késését valamire vezeti vissza, ami a döntéshozón kívül van: jogszabályra, uniós előírásra, másik szervre, kapacitáshiányra. A hárító mondat igaz elemet tartalmaz, és éppen ezért hatékony. Az apparátus azt jelzi a vezetőnek, hogy nem lehet.
A szerzők tanulmánya tizenöt ilyen mondatcsaládot azonosít. Mindegyik mögött ellenőrizhető állítás áll, és mindegyikre három szabály vonatkozik: egyetlen visszakérdezés jár, ez dokumentumot kér, nem magyarázatot, és határidőhöz kötött; a határidő eredménytelen eltelte maga a jelzés. Öt példa.
„Az EU így írta elő.” A mondat három állítást rejt: a norma létezik és hatályos, tárgya az adott ügy, és tartalma a kért döntést kizárja. A visszakérdezés: melyik norma, melyik cikke és melyik bekezdése zárja ki? Az uniós közös rendelkezések rendelete a programmódosítás menetét rögzíti, az átcsoportosítás egy meghatározott körét pedig bizottsági határozat nélkül is megengedi. A programszint igazsága a végrehajtás szintjén nem érvényes, ezért az uniós hivatkozás mindig cikkszámot kér.
„Ehhez még ki kell kérnünk a szakvéleményét.” A rejtett állítás: a döntés jogalapja egy másik szerv véleménye. Ez akkor igaz, ha norma írja elő a véleménykérést, és a véleményadásnak határideje van. A visszakérdezés: melyik norma írja elő, mi a határidő, és kinek a döntése marad a döntés? Az egyeztetési kör azért működik, mert a vélemény következmény nélküli: aki a döntés felelősségét nem viseli, könnyebben nyilvánít véleményt. A vélemény bőséges, a döntés szűkös, a kör pedig újabb véleménykéréssel folytatódhat, vagy hónapokig állhat.
„Még nincs új SZMSZ, nem tudom, kiadhatok-e ilyen nyilatkozatot.” Az SZMSZ a szervezeti és működési szabályzat. A rejtett állítás: szabály hiányában senki nem járhat el. A hatáskör azonban nem üres: amíg az új szabályzat nincs kiadva, a korábbi hatályos, vagy a hatáskör a szerv vezetőjénél marad. A visszakérdezés: kinél áll a hatáskör a szabályzat kiadásáig, és mikor lép hatályba az új?
„A következő tervezési időszakban.” Az idő-hárítás a legbiztosabb forma, mert a halasztott döntésnek nincs gazdája: a halasztás a döntés hiánya. A visszakérdezés: melyik dokumentum rögzíti a határidőt, és mennyi az ügy tényleges átfutása eddig?
„Folyamatban van.” Ez a legnehezebben megfogható család, mert formailag válasz. Igaz, ha az ügynek megnevezett felelőse, következő lépése és határideje van. A visszakérdezés a mondat helyett a lépést kéri: ki a felelős, mi a következő esemény, és mikor? A bekért dokumentum a dátummal ellátott státuszjelentés.
A tizenöt család teljes táblázata, mindegyikhez a rejtett állítással, a visszakérdezéssel és a bekérendő dokumentummal, a Hárítás-segédletben áll, amely letölthető.
A szám, amely a pályázóról szól
A vállalkozónak ez azért számít, mert a kiszámíthatóság a vállalkozás feltétele. Aki beruház, annak tudnia kell, mikor érkezik a pénz, ki dönt, és mi alapján. A szerzők megítélése szerint a beruházási, elosztási és vállalkozási döntések kiszámíthatósága a versenyképesség feltétele.
A hazai pályázati elosztás kimenetét a Központi Statisztikai Hivatal adata mutatja: az uniós 2014–2020-as ciklus tárgyieszköz-pályázati kifizetéseinek 2018-ban 78,0 százaléka jutott nagyvállalatokhoz, és 4,2 százaléka mikrovállalkozásokhoz, vagyis a legkisebb cégekhez, miközben a kifizetés a mikrovállalkozások beruházásának 7,7, a nagyvállalatokénak 11,8 százalékát fedezte (a megoszlás a szerzők számítása). Hogy a megoszlás mögött a stratégiai célrendszer áll-e, azt csak az ügymenet adatai mutatják meg: hol állt az ügy, hány kézen ment át, és mi alapján döntöttek.
Egy eljárástípus, érkeztetéstől kifizetésig
Az ügymenet alapadatai léteznek. A hatályos iratkezelési jog kötelezően nyilvántartja az ügy útját: az iktatás, vagyis a hivatalos nyilvántartásba vétel és a beérkezés időpontját, az ügyintéző nevét és szervezeti egységét, az intézés határidejét és az elintézés időpontját. A szerzők javaslata, hogy ezt a kötelező nyilvántartást másodlagosan is felhasználjuk. A javasolt eseménynapló sorról sorra rögzíti, hogy ki mikor mit tett az üggyel: a véleménykérést, a vélemény beérkezését, az aláírást, a döntést, mindegyiket gépi időbélyeggel. Az időbélyeget a rendszer adja.
A javaslat első lépése egyetlen eljárástípus, a pályázati eljárás teljes láncának műszerezése, érkeztetéstől kifizetésig, a meglévő iratkezelő rendszer ügyszintű eseménynaplójának kinyerhetőségére építve. Itt a hárító mondatok családjai külön mutatóra fordíthatók: a „folyamatban van” az utolsó érdemi esemény óta eltelt idő és a következő lépés hiánya, az egyeztetési kör a véleménykérések száma ügyenként. Az eljárás iktatási és pályázatkezelő adatai ma is léteznek, és a kimenet, vagyis hogy ki kap forrást, a versenyképesség közvetlen tényezője. Minden mutató ügytípusonkénti mediánhoz, vagyis a középső értékhez viszonyít, mert egy ügy hossza csak ott jelent valamit, ahol látjuk, mennyi a megszokott.
A mérés kérdez. A rendszer a mintázattól való eltérést jelzi, az eltérés magyarázatot igényel, az emberi elbírálás után a magyarázat rögzül. Egy kilenc kézen átment, hosszú ügy gyakran valóban nehéz ügy. A magyarázatok halmaza éppen ezért feltárja a valódi eljárási szűk keresztmetszeteket, amelyeket nagyrészt senki nem szándékosan okoz. A mutatók szervezeti egységre és eljárástípusra aggregáltak, egyéni pontszám és rangsor nem készül, az adatkezelés pedig előzetes tájékoztatással és adatvédelmi hatásvizsgálattal történik.
A mutatók definíciói és idősorai nyilvánosak. Ez a modell kötelező eleme, és ez az egyetlen beépített védelem az ellen, hogy maga a monitoringrendszer váljon új információs monopóliummá. Ha a mutatók nyilvánosak, az értékelést bárki elvégezheti, a pályázó is, és a nyilvános mutató nem szüntethető meg csendben. Aki úgy pályázik, hogy látja egy eljárástípus ügyeinek tipikus átfutási idejét, az a „folyamatban van” mondatot már egy dátumhoz tudja mérni.
Mérés nélkül a zárt hurok mértéke nem állapítható meg, és ez az eldönthetetlenség maga a zárt hurok.
A tanulmány letöltése (PDF)A Hárítás-segédlet letöltése (PDF)
A cikk alapja az MFKA honlapján megjelent szakcikk, amely a szerzők „A zárt hurok” című tanulmányán alapul. A szakcikk és a tanulmány az MFKA honlapján olvasható, illetve letölthető, a Hárítás-segédlet mind a tizenöt mondatcsaláddal együtt szintén.
Szekfü Tibor a MAGYAR FENNTARTHATÓSÁGI KÖZPONT Alapítvány alapító főigazgatója, Vonnák Péter az Alapítvány alapító ügyvezető igazgatója.